Госзакупки. Кому это выгодно?
07 февраля 2017
В предыдущей статье мы рассказали об эволюции государственных закупок в России, о том, как менялись подходы к мониторингу и управлению госзакупками и, в конечном итоге, о том, что основные административные рычаги на этом поле оказались в руках Минэкономразвития и Федеральной антимонопольной службы. В результате оказалось, что Правительство оставило «лазейки» исключений из общих правил только для себя и те, кто имел возможности для исключений (в формате разрешений на закупку из одного источника или в форме запроса котировок) получили гигантский административный рычаг и огромные преимущества.
И уже тогда все, включая первых лиц, отдавали себе отчет в том, что закон о госзакупках получился несколько проблемным и не решающим некоторые серьезные проблемы, в том числе в части противодействия коррупции.
И тогда на рынке госзаказа стали происходить довольно значимые изменения. Одним из самых важных изменений оказался 93-ФЗ, который вносил поправки в 94-й закон, но на самом деле практически полностью его переписывал. Изменения там были прописаны довольно фундаментальные, главное из которых — Единый портал госзакупок, который отбирал у регионов и муниципалитетов самостоятельность в этом вопросе. Но, пожалуй, еще важнее было то, что новый закон кардинально поменял подход к электронным процедурам госзакупок.
Если до этого электронные процедуры были завязаны на некие, в том числе региональные, площадки, которые были правом, но не обязанностью региональных администраций, то с этого момента федеральное правительство решило это сделать обязанностью и при этом резко ограничило количество площадок.
Если до этого момента принципы работы и финансирование процессов были прозрачны, то есть заказчики сами могли выбирать площадки для размещения заказа в очень конкурентной среде (площадки табунами ходили за местными властями и конкурировали за право разместить заказ, обещая больший поток участников торгов и так далее), где конкурировали как коммерческие площадки, так и созданные губернаторами региональные), то с того момента было решено, что много площадок — это плохо, что это сбивает с толку участников торгов и что это вынуждает все стороны нести ненужные издержки.
Некий резон в такой консолидации, несомненно, был, хотя сделать все это можно было куда более корректно, не уничтожая существующие на тот момент площадки, а постепенно меняя их.
При этом не все сразу согласились с таким решением — ряд регионов, в первую очередь Москва и Татарстан, активно воспротивились такому решению, продолжая отстаивать возможности работать на собственных площадках. В конце концов это все успокоилось и были найдены некие компромиссы. После чего, собственно, начался процесс выбора технических площадок для работы на едином портале госзакупок.
В самом начале их было пять, сегодня стало шесть: Банк Москвы, татарская АГЗРТ (АК Барс), Сбербанк АСТ, ММВБ, РТС-Тендер и недавно присоединившаяся площадка Российского Аукционного Дома. При этом нелишним будет понимать, что сами площадки не являются рыночными игроками — игроками являются стоящие за ними банки, которые получили в свое распоряжение фантастические возможности на этом рынке.
При этом все вышеперечисленные площадки с самого начала выглядели крайне непрозрачно. Только московская была организована в форме ОАО (совместное предприятие Правительства Москвы и Банка Москвы) и она же остается единственной, кто сдает публичные отчеты и раскрывает информацию о своей деятельности. Все остальные созданы в форме закрытых обществ и никакой информацией не делятся, а Минэкономразвития не предъявляет никаких требований к ним в этом разрезе. Я несколько десятков раз пытался поднять этот вопрос в дискуссиях профильных сообществ, но все мои попытки не вызывают пока никакой реакции.
Почему это так важно? Это является, возможно, самым важным для того, чтобы понимать, как устроено регулирование госзаказа в России. Любое регулирование, а особенно в такой чувствительной сфере как госзакупки, завязано на определенных лоббистов. Кто, казалось бы, должен выступать лоббистами в госзаказе? Крупные производители, крупный бизнес, крупные заказчики? Нет, у нас крупнейшими лоббистами в этом секторе стали банки, которые на сегодняшний день доминируют в лоббирование и бы даже сказал, что практически весь госзаказ в России перестроен под их интересы.
Та форма, в которой сегодня проходят электронные процедуры в России, предполагает такое явление, как «обеспечение заявки на участие в торгах». То есть для того, чтобы участвовать в интересующих вас торгах, вы обязаны перечислить (зарезервировать) определенную сумму на указанный торговой площадкой счет. А после проведения конкурса (при отсутствии каких-либо нарушений и эксцессов) эта сумма возвращается вам на счет.
То есть, в отличие от предыдущих форматов торгов, для участия в конкурсе не используется банковская гарантия: вы не покупаете гарантию, а переводите живые деньги на указанный счет площадки, вынимая их из оборота. И даже сейчас, когда процедуры более или менее отлажены, эти деньги несколько недель находятся на счету площадки, а если говорить конкретнее — на счету того банка, что владеет площадкой.
И мы даже не знаем объемов средств, которые в любой момент времени зарезервированы в банках таким образом. Я пытался проводить исследования на эту тему по открытым отчетам московской площадки, по разным косвенным признакам, анализировал структуру их доходов и могу только сказать, что эти средства очень велики. Более того, любая электронная процедура, любое изменение правил на этих площадках — монетизируется сразу же и у каждого конкретного изменения есть четкая цена и понятный доход для бенефициаров площадки.
Кроме этого возникло такое понятие, как аукционный перечень, когда огромное число товаров и услуг обязали закупать по аукциону. Даже такой мощный сектор как строительство, составляющий около 40% всей экономики, не смог «отбиться» от навязанных ему процедур и вынужден закупать необходимое через аукцион.
И, как вы понимаете, быстро стало очевидным, что площадки при такой схеме оказались самыми заинтересованными сторонами, чтобы в торгах принимало участие как можно большее число поставщиков. Это при настоящей конкуренции. Но даже и при закулисных договоренностях при больших тендерах, когда исход конкурса предрешен в результате сговора заказчика и поставщика, поставщик все равно вынужден приводить с собой на торги «подставного» участника и платить за него «гарантийный депозит» площадке.
Хотя сама логика, когда за участие в торгах платит поставщик — она в корне неправильна. Во всем мире все устроено с точностью до наоборот — за организацию конкурса, за проведение всех процедур всегда платит именно заказчик.
И до введения нынешних правил именно так и происходило: расходы лежали на заказчике, но у заказчика получалось всерьез минимизировать свои затраты на проведение процедур именно потому, что вокруг него крутилась конкурентная среда конкурирующих площадок, которые завлекали тем, что готовы были брать на себя серьезную часть расходов.
Вот такая экосистема сложилась у нас к 2011 году и тогда же пошли разговоры о необходимости трансформации системы. На повестке тогда стояло два основных вопроса.
Во-первых, Эльвира Набиуллина, возглавившая тогда Минэкономразвития, поставила задачу внедрения контрактной системы из-за того, что сложилась ситуация, когда за всеми сложными процедурами было потеряны ответы на два важных вопроса: «точно ли закупается то, что необходимо?» и «используется ли как-то то, что было закуплено?». То есть процедуры планирования и процедуры исполнения контрактов совершенно выпали из фокуса внимания Министерства и система стала во многом работать как вещь в себе. В результате контроль за исполнением, реальным исполнением заключенных контрактов был гораздо ниже, чем контроль за процедурами при заключении контракта.
Во-вторых, федеральное правительство в очередной раз обратило внимание на то, что помимо государственных заказчиков существуют еще и государственных компании, которые по сути своей являются монополиями разного уровня, и поставило вопрос о регулировании их закупок.
Поэтому были сформулированы новые подходы к законодательству в области госзакупок: 223-ФЗ предполагалось сделать очень рамочным и мало к чему обязывающим, а новый 44-ФЗ планировался как полная трансформация предыдущего 94-го. Предполагалось, что в нем будет изменено отношение к площадкам, что будут введены процедуры общественного контроля, большое количество изменений, связанных непосредственно с контролем исполнения, регистрацией планов-графиков закупок и так далее.
Но, как это часто бывает, все благие и разумные устремления разработчиков нового закона привели в конечном итоге к тому, что новый 44-ФЗ стал практически копией 94-го.
Чуть более расширенный, с обязательствами регистрации план-графиков и еще рядом здравых, но очень плохо работающих нововведений. Плохо работающих и на сегодняшний день, не в последнюю очередь из-за несоответствия Единой Информационной Системы потребностям как заказчиков, так и поставщиков.
Тут дело даже не в работе исполнителя по созданию ЕИС — любой другой подрядчик на месте нынешнего вряд ли мог сделать что-то большее. Проблема скорее в том, что правила устанавливает Минэкономразвития, заказчиком является Минэкономразвития, платит Минэкономразвития, но ничего, кроме реализации собственных задач его не интересует. Ну и, если сказать мягко, кроме интересов крупнейших игроков.
Автор — директор АНО «Инфокультура» и директор «Бюро контрактной информации».
Если вам понравилась статья - порекомендуйте ее своим друзьям, знакомым или коллегам, имеющим отношение к муниципальной или государственной службе. Нам кажется, что им это будет и полезно, и приятно.
При перепечатке материалов обязательна ссылка на первоисточник.
Источник: http://gosvopros.ru/job/professionalnye-navyki/begtin-2/
© Gosvopros.ru