Как и почему начисляются дотации регионам

07 декабря 2017

Методика расчетов дотации регионам на бюджетную обеспеченность в 2018 году вновь изменится. Министерство финансов решило отказаться от бюджетных кредитов, зато увеличить объем дотаций. Соответствующие траты на так называемое межбюджетное выравнивание уже предусмотрены в проекте бюджета на 2018-2020 годы.

Предполагается, что на дотации в 2018 году пойдет 645,1 млрд. рублей, что на 5% больше, чем в нынешнем году. Причем половину всей суммы распределят между 13 из 85 регионов, входящих в состав России, а треть уйдет первой пятерке самых дотируемых субъектов, передает информационное агентство РБК.

По оценке экспертов, налицо разрыв в бюджетной обеспеченности регионов. К тому же увеличение выплат одним регионам произойдет за счет других (вторая группа получит в целом на 17,4 млрд. рублей меньше, чем в 2017 году). В то же время эксперты отмечали, что в преддверие выборов решение федеральных властей увеличить трансферты проблемным регионам является вполне логичным.

Методики выравнивания межбюджетных отношений меняются, чтобы решить задачу избавления регионов от больших долгов, следует из выступления министра финансов Антона Силуанова на заседании Комитета Госдумы по бюджету и налогам. 

В конце сентября на заседании Правительственной комиссии по региональному развитию под председательством замглавы правительства Дмитрия Козака обсуждалась проблема реализация комплекса мер по реструктуризации бюджетных кредитов субъектов РФ, а также мер по сдерживанию наращивания долговой коммерческой нагрузки. При этом Козак подчеркнул, что будет возражать, если будут приниматься решения по передаче каких либо полномочий субъектам без финансирования или введение льгот без компенсаций для регионов со стороны федерального центра.

Источники газеты «Коммерсантъ» в правительстве отмечали, что межбюджетные отношения стали ключевым вопросом региональной политики, причем проблема распределения полномочий уперлась в деньги. Позже, выступая в Госдуме, Козак отметил необходимость перехода на распределение дотаций регионам с учетом результатов мониторинга их расходов, передает информационное агентство РИА Новости

Между тем регионы начали обращаться к федеральному центру с просьбой о помощи. Как пишет газета «Коммерсантъ», Верховный совет Хакасии попросил главу российского правительства Дмитрия Медведева и председателя Госдумы Вячеслава Володина выделить республике более 28 млрд руб. Ранее с просьбой о финансовой  поддержке уже обращалась Удмуртия. 

Сложившуюся ситуацию и решения об изменении подхода к расчету дотаций регионам прокомментировал аналитик «Полит.ру» Василий Измайлов. 

«За политическими событиями не так чтобы совсем незаметно, но косвенно прошла очень важная тема, связанная с новым распоряжением Минфина. Как известно, он со следующего года поменяет методику, по которой предоставляются дотации регионам по так называемой бюджетной обеспеченности.

Что это такое, в целом ясно: регионы в России развиты непропорционально. Есть такие, в которых много промышленности, услуг и доходов, а есть и такие, в которых нет ни того, ни другого, ни третьего. И с этим что-то надо делать.

Эта серьезная и важная проблема решается так: у регионов, которые зарабатывают деньги, эти деньги изымаются – и распределяются в пользу тех регионов, которые в силу разных обстоятельств (будем считать – пока) денег не зарабатывают.

На сегодня у нас существует 11 регионов, которые называются регионами-донорами. Они зарабатывают существенно больше, чем соседи, и в определенном смысле кормят остальную часть страны. Регионы эти известны: это Москва с областью, Санкт-Петербург с областью, ЯНАО, Сахалин и так далее. В этой части все очевидно. Не очень очевидно становится, когда заходит речь о том, кому из регионов-акцепторов сколько причитается. 

Понятно, что тем, кто беднее, должно причитаться больше. Но процесс перераспределения должен быть, во-первых, логичным, во-вторых, прозрачным и, в-третьих, последовательным. А в этом году произошло несколько событий, которые не позволяют характеризовать процесс предоставления дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности такими словами.

Во-первых, вновь изменилась методика расчетов. Это-то не странно: наверно, существуют какие-то актуальные вызовы, которые как-то надо учитывать. Не будучи министром финансов Силуановым или хотя бы его заместителем, этого не проверить – для проверки просто недостаточно информации. Но если вспомнить, что методика меняется за последнее время 11-й раз, становится немного не по себе. Получается, что люди в Минфине у нас – нечто вроде пожарной команды: вместо того, чтобы разрабатывать перспективные планы, обкатывать их в экспертном и профессиональном сообществе, вносить коррективы и реализовывать, они занимаются тушением локальных отдельно взятых очагов межбюджетных возгораний.  

Во-вторых (не по значимости, а просто по счету), методика не просто меняется, а еще и регионы ставятся в известность в последний момент.

Представьте, что вы – губернатор. Вы понимаете доходы, расходы региона, приблизительно понимаете отношения с федеральным центром – сколько с вас снимают, сколько возвращают. Исходя из этого, строите бюджет. Если вы хороший губернатор, строите его загодя хотя бы по основным позициям – потому что перед вами стоит множество задач. В том числе (если говорить, например, о новых губернаторах) – задач по развитию территории. 

И вот, когда бюджет сверстан и вы убеждаетесь, что с большим трудом, но все-таки проходите между Сциллой одного и Харибдой другого, – словом, когда вы наконец выдыхаете, что вроде бы все понятно, вам прилетает открытка из федерального центра. В ней, почти как в мультфильме «Каникулы в Простоквашино», лаконично указано: «Уважаемый Петр Петрович, Вы балбес!» Иными словами: «Вы все сделали неправильно, потому что раньше мы давали Вам 100 рублей, а теперь будем давать 70.» 

Фактически следствием этого является кратковременный коллапс административной системы – она не может заниматься ничем, кроме пересчета.

Эта почти госплановская история вызывает в памяти наилучшие советские образцы. Наилучшие в том смысле, что они наиболее полно характеризовали тогдашнюю систему. А мы же вроде бы живем как-то иначе? Но оказывается, что нет. Или иначе, но не совсем.

Третье, о чем говорится в таких случаях: «А почему тому-то – столько?» Тут опять многим, если не всем, нужно объяснять, почему Минфин принимает те или иные решения.

Номинально инициатором подобных изменений выступил именно Минфин, но реально методические рекомендации и фактические распоряжения его формировала правительственная Комиссия по региональному развитию, которую возглавляет вице-премьер Дмитрий Козак. В рамках этой комиссии рассматривалась система межбюджетных отношений; в ее рамках ставился вопрос об изменении методики расчетов; в ее рамках рассматривалась комплексная проблематика по преодолению неудовлетворительной ситуации с региональными бюджетами.

Ситуация эта известна: по словам экспертов, межбюджетные отношения выстроены так, что федеральный центр находится в привилегированном положении, а региональные бюджеты, наоборот, недополучают существенные деньги. Это приводит к постоянному увеличению региональных долгов. Ситуация настолько ухудшилась, что были приняты решения разработать комплексную программу по борьбе с этим, что называется, негативным явлением. И одной из первых вех на пути стало изменение методики предоставления дотаций.

Вероятно, намерения были благие. Предполагалось, видимо, что мы закроем самые зияющие бреши в региональных бюджетах – и уж со следующего года точно начнем спрашивать со всех как следует. Но, во-первых, год-два, даже три – это не тот период, когда можно говорить о перестраивании системы  в целом. А во-вторых, как мы уже говорили, игра должна вестись по понятным правилам. Если ты садишься играть в шашки, а на пятом ходу оказывается, что это нарды, а на десятом – что и вовсе конное поло, ты пребываешь в очень странном положении. 

Словом, идея по реконструкции межбюджетных отношений, которая сама по себе правильна и позитивна, была облечена в форму, которую никак нельзя назвать удовлетворительной.

Основным содержанием подобного подхода является создание контромотивирующей системы. Что я имею в виду? В тех условиях, в которых существует сегодня межбюджетка, складывается ситуация, при которой регионы не заинтересованы в финансовом оздоровлении.

Всякий процесс – это совокупность задач. И процесс финансового оздоровления подразумевает под собой большое число сложных и серьезных решений. Их необходимо принимать, если ты понимаешь, что на выходе извлекаешь из этого некоторый дивиденд. Согласно же логике, которой руководствуется комиссия Козака, всего этого делать не надо. Технологичнее поступать просто: взять коммерческий кредит, написать несколько писем в федеральные министерства и ведомства по поводу неудовлетворительного финансового положения региона, запустить механизм замещения коммерческого кредита государственным кредитованием – и сидеть сложа руки, пока федеральный центр будет исправлять ситуацию, сложившуюся благодаря тому финансовому менеджменту, который тебе достался от предшественников (или же тому, причиной которого является ты сам как руководитель региона).

То есть если у тебя хороший финансовый менеджмент, если ты пытаешься развиваться (а развиваться без кредитования, понятно, невозможно), ты несешь значительно большие издержки, нежели если просто сидишь и ждешь, когда же под тебя, как под тот лежачий камень, потечет вода. А это означает, что помимо естественного и понятного дисбаланса в обеспеченности между федеральным центром и регионами, между богатыми и бедными регионами, мы сталкиваемся с очень стройной системой демотивирующего развития. Системой как бы развития наоборот – когда регионы заинтересованы не в том, чтобы диверсифицировать экономику, создавать рабочие места, сокращать расходы и увеличивать доходы, а в том, чтобы существовала та система, которая исторически сложилась на их территориях. Где-то она чуть лучше, где-то – чуть хуже, но совершенно очевидно, что при той идеологии, которая сейчас у нас начинает первенствовать, это крайне неудовлетворительно с точки зрения развития государственных ценностей.

Регионы, которые являются основными потребителями дотаций, известны и не меняются: это Дагестан, Чечня, Тыва и еще несколько базовых территорий. Но методики расчета дотаций заставляют выказывать некоторые сомнения в их объективности и прозрачности.

С одной стороны, дотация начисляется, исходя из объемов валового внутреннего продукта. С другой – исходя из среднего количества жителей в регионе. То и другое, в общем, понятно. Но с третьей стороны дотации начисляются, исходя из такого мутного критерия, как принадлежность того или иного региона к той группе, которая в силу природных, хозяйственных или иных обстоятельств находится на особом счету. Например, северные и приравненные к северным территории.

Но и тут, как мне кажется, наблюдается очень существенный дисбаланс. Потому что если считать среднедушевой объем предоставления дотаций, на одном из первых мест оказывается Тыва. Да, это – территория с некоторыми инфраструктурными сложностями. Понятно, что климат там резкоконтинентальный, суровый, и так далее, и тому подобное. Но чтобы считать ее территорией северной или приравненной к северной, нужно обладать довольно развитым воображением.

В то же время прогнозы Натальи Зубаревич начинают сбываться. Один за другим субъекты РФ обращаются в федеральный центр за помощью из-за нехватки денег обслуживать субфедеральный долг. Так, Верховный Совет Хакасии обратился к премьер-министру Дмитрию Медведеву с просьбой оказать финансовую помощь в размере 28,2 млрд руб, из которых 4,3 млрд руб на просрочку и , 17,9 млрд руб на погашение коммерческих займов (самые дорогие) и 6 млрд руб на компенсацию выпадающих доходов республиканского бюджета.

Ранее за помощью обращалась Удмуртская Республика, а Республика Карелия планирует существенно урезать объём финансирования программы развития республики на 35 млрд руб.

Итог: под угрозой субфедеральные бонды дотационных регионов.

Фактически, мы имеем дело с работой лоббистов. Есть сильные лоббисты, которые в состоянии провести свой регион в нужную им группу влияния и получить необходимые деньги, есть слабые лоббисты, которые в силу ряда причин не могут этого добиться. Но прямым следствием такого подхода являются то, что если кто-то получает дополнительные деньги, то у кого-то эти деньги отбирают. И здесь налицо чрезвычайно странный подход к проблематике регионального развития.

Мы уже сказали о том, кто получил наибольшие отчисления. А вот кто пострадал больше других.

Пермский край лишился более 2,5 млрд. рублей, Красноярский – почти 2,5 млрд. рублей, Челябинская область – почти 1,5 млрд., Липецкая область – чуть больше 1 млрд. Причем все территории, которые мы сейчас упоминаем, – это территории роста и промышленного развития. Может быть, роста не сиюминутного, но потенциального – безусловно. И, учитывая идеологию последнего времени с ее созданием территорий опережающего развития, с риторикой по поводу того, что мы должны больше заниматься экономикой и меньше – тем, чем заниматься совершенно не следует, такая политика совершенно непонятна.

Мы видим, что у тех, кто зарабатывает, деньги отбирают, а тем, кто не зарабатывает, деньги передают. И если в свое время апостол Павел сказал: «Не трудящий да не ест», то мы сталкиваемся с подходом, который инаков и бесперспективен.

Говоря о причинах такого поведения Комиссии по региональному развитию, коллеги очень часто обращают внимание на электоральные процессы, ссылаясь на то, что бедных надо поддержать, чтобы они правильно проголосовали. Считается, что вот если мы всех равно обеспечим, все окажутся в равной ситуации. И что тогда на старте и в середине избирательной кампании условный избиратель из Тывы, условный избиратель Республики Алтай, условный избиратель из Калужской или Калининградской областей будут с одинаковым чувством воспринимать свое хозяйственное и социальное положение.

Это, конечно, не так, поскольку если говорить о конкретных получателях и недополучателях бюджетных дотаций, то заметно другое. Большие территории, территории с большим количеством избирателей денег недополучают, а территории с не очень большим количеством людей, электорально менее значимые, оказываются сориентированы федеральным центром совершенно по-другому. И если в случае Дагестана, Чеченской Республики или Камчатского края этот подход можно как-то объяснить, то что можно сказать в отношении, например, той же самой Тывы?

Вопросов столько, что ответов на них не находится. По крайней мере, не находится в достаточном количестве. И, конечно же, самый главный из них заключается в том, что же делать тем регионам, у которых деньги забрали. И правильно ли отбирать у них деньги в таких объемах, в такие сроки и по таким странным критериям? Может быть, экспертам Комиссии по региональному развитию и ее чиновникам стоит еще раз посмотреть на ситуацию и внести какие-то коррективы? 

История мирового развития показала, что оно происходит очень просто: на любой территории существует лидер, к которому постепенно подтягиваются отстающие части. То, с чем сталкиваемся мы, анализируя процесс предоставления дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, представляет собой смесь очень странной и непрозрачной логики и необоснованных надежд на то, что разовые и непростроенные бюджетные решения приведут к позитивным изменениям в экономике.

Вероятно, это не так. И именно поэтому нам кажется правильным еще раз заострить внимание на этом», – сказал Василий Измайлов. 

Автор: Василий Измайлов, источник: Polit.ru

Проект Госзатраты размещает информацию, полученную исключительно из официальных источников.

Редакция Госзатрат не несет ответственности за публикацию неточных, неполных или неверных данных о юридических лицах, а также за раскрытие персональных данных физических лиц в случаях, если такие данные опубликованы на официальных источниках.

Запросы на исправление таких данных на сайте Госзатрат принимаются исключительно через форму «Напишите нам!» и рассматриваются не менее 5 рабочих дней.